PPP項(xiàng)目實(shí)施中的職業(yè)倫理要求研究

王守清1,2，劉婷1,2

（1.清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京100084；

2.清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京100084）

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目：PPP項(xiàng)目的控制權(quán)配置研究（71572089）

摘要：通過(guò)案例分析，識(shí)別出PPP模式存在增加權(quán)利尋租空間，合同周期長(zhǎng)、不確定性大且不完備，以及依賴(lài)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性等特征和隱患。因法律與合同的約束具有滯后性，制定并執(zhí)行對(duì)政府部門(mén)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及投資企業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)倫理規(guī)范，可作為改善以上問(wèn)題更為靈活的補(bǔ)充監(jiān)管機(jī)制。然后通過(guò)對(duì)比分析國(guó)際上四大代表性建設(shè)管理職業(yè)機(jī)構(gòu)的職業(yè)倫理規(guī)范，提出PPP相關(guān)從業(yè)者的職業(yè)倫理核心要求。最后，闡述對(duì)PPP職業(yè)倫理制度建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作；職業(yè)倫理；物有所值。

Professional Ethics inDeveloping PPP Projects

WANG Shou-Qing, LIU Ting

Department ofConstruction Management, Beijing, 100084, China; 

Hang Lung Center for Real Estate,Tsinghua University, Beijing, 100084, China

Abstract:This paperconducts case studies to identify that Public Private Partnerships (PPP) modelmay cause problems regarding to increasing power rent-seeking, long-term, high-uncertaintyand incomplete contract, and heavy reliance on professionalism ofconsultancies. Since legal and contractual binding force have a lag in dealingwith these problems, establishing and implementing a code of PPP professionalethics for PPP participants including public officers, consultants and lawyers,and investors can act as a more flexible and supplemental regulatory mechanism.This paper further reviews and compares ethics codes set by four representativeinternational professional bodies relevant to construction management, andproposes essential elements of professional ethics for participants indeveloping PPP projects. In the end, recommendations are made on theinstitutional construction of PPP professional ethics.

Key words:Public-PrivatePartnership (PPP); professional ethics; value for money.

作者簡(jiǎn)介：

王守清，男，生于1963年，福建寧化人，教授/博導(dǎo)，研究方向：PPP。

劉婷，女，生于1991年，浙江義烏人，博士研究生，研究方向：PPP。

1.       引言

PPP（即Public Private Partnerships），在我國(guó)稱(chēng)為政府與社會(huì)資本合作模式或特許經(jīng)營(yíng)。廣義的PPP泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系；狹義的PPP則是指一系列基于項(xiàng)目融資（“通過(guò)項(xiàng)目去融資”）的公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)長(zhǎng)期合作、提供公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式[[1]]。

我國(guó)自1990年起，鼓勵(lì)社會(huì)資本（包括國(guó)企、民企和外資）參與基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)，涌現(xiàn)了一批BOT項(xiàng)目（Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交，PPP的一種具體形式）。2014年以來(lái)，在中央政府及相關(guān)部委的大力推動(dòng)下，PPP模式形成新一輪的熱潮，截至目前，財(cái)政部已公布兩批共236個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資達(dá)8389億元；發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)已發(fā)布1043個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)1.97萬(wàn)億元。然而實(shí)踐中，以上項(xiàng)目的簽約率僅為10%-20%，且已落地的項(xiàng)目中還有一些不太符合“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”和“伙伴關(guān)系”的原則。不僅我國(guó)如此，很多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家PPP的應(yīng)用結(jié)果也并不理想。英國(guó)曼徹斯特大學(xué)財(cái)政管理學(xué)女教授Jean Shaoul[[2]]根據(jù)英國(guó)PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)結(jié)果，對(duì)比政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式后得出結(jié)論：大多數(shù)PPP項(xiàng)目并沒(méi)有提高效率，成本比傳統(tǒng)模式高，對(duì)政府和公眾不利。國(guó)際上甚至有一種觀點(diǎn)認(rèn)為PPP是咨詢(xún)公司和金融機(jī)構(gòu)等利用政府資金缺乏又要做項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的心理而創(chuàng)造出的復(fù)雜模式，以便增加自身的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)[[3]]。

PPP項(xiàng)目通常是大規(guī)模的公共項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)和自然環(huán)境影響深遠(yuǎn)，因而需要通過(guò)法律與合同來(lái)約束政府和企業(yè)的行為，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)。然而，僅有這兩方面的約束是不夠的：首先，PPP模式意味著政(Public)企(Private)之間長(zhǎng)達(dá)10-30年甚至更長(zhǎng)的合作/伙伴關(guān)系(Partnership)，長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性不可能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，因此PPP合同本質(zhì)上是不完備的，加上資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)（不易用于其他項(xiàng)目中），更容易滋生“敲竹杠”等機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，如企業(yè)撂挑子、政府換屆違約等。此外，作為用戶(hù)和重要干系人的公眾不在PPP合同關(guān)系中，也缺乏參與機(jī)制保障自身利益，如果政府官員短視、腐敗，企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感，咨詢(xún)和律師等不專(zhuān)業(yè)、或有意無(wú)意的不中立、不獨(dú)立，PPP將成為政府推卸提供公共產(chǎn)品責(zé)任的借口，咨詢(xún)、律師、投資者攫取短期利益的工具，這將嚴(yán)重?fù)p害公眾利益，反過(guò)來(lái)又將損害政府的公信力、企業(yè)的投資收益、以及咨詢(xún)機(jī)構(gòu)/律所的聲譽(yù)和未來(lái)的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)[[4]]。

因此，為了促進(jìn)PPP模式的健康、可持續(xù)發(fā)展，在完善相關(guān)法規(guī)、政策、以及合同機(jī)制以外，還應(yīng)重視從業(yè)人員職業(yè)倫理規(guī)范的建設(shè)與執(zhí)行。本文將通過(guò)案例分析，結(jié)合國(guó)際上涵蓋建設(shè)管理的四大代表性職業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)倫理的要求，提出加強(qiáng)我國(guó)PPP參與主體的職業(yè)倫理建設(shè)的建議。

2.        PPP模式的陷阱

2.1.案例一：翔鷹集團(tuán)非法收購(gòu)齊齊哈爾自來(lái)水公司

2003年，私營(yíng)企業(yè)“哈爾濱翔鷹集團(tuán)股份有限公司”收購(gòu)處于盈利狀態(tài)的國(guó)有控股公司“齊齊哈爾自來(lái)水公司”；2007年，該市自來(lái)水出現(xiàn)嚴(yán)重霉味且水質(zhì)渾濁；2009年，該市飲用水價(jià)格高達(dá)4.2元/噸，成為“全國(guó)最高水價(jià)”，居民不滿(mǎn)情緒高漲，市政府被迫補(bǔ)貼自來(lái)水公司以降低水價(jià)；2011年，翔鷹集團(tuán)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國(guó)水務(wù)投資有限公司完成退出。

該項(xiàng)目在決策和執(zhí)行過(guò)程中存在多處程序漏洞：

（1）     齊齊哈爾自來(lái)水公司被收購(gòu)前政府持股75.8%，職工持股24.2%，因大部分職工股東反對(duì)收購(gòu)方案，公司僅挑選部分股東召開(kāi)股東代表大會(huì)，形式上通過(guò)了收購(gòu)方案，違反《公司法》；

（2）     出售方案前后修改八次，由最初的“面向國(guó)內(nèi)外招商”改為“定向招商”，僅在招標(biāo)拍賣(mài)會(huì)前夜通知另一家企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》；

（3）     翔鷹集團(tuán)未按時(shí)付清收購(gòu)款項(xiàng)，未履行二次供水統(tǒng)一管理、及時(shí)投資建設(shè)供水管網(wǎng)等義務(wù)，且不清洗管網(wǎng)，將水源由地下水改為地表水，屢次違反合同條款但未受追究，違反了《合同法》。

以上漏洞的背后，是不受約束的權(quán)力——主導(dǎo)此次收購(gòu)的官員與資本勾結(jié)攫取利益，通過(guò)檢察院立案調(diào)查等手段，對(duì)反對(duì)收購(gòu)的人員打擊報(bào)復(fù)，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)處置不當(dāng)、自來(lái)水公司運(yùn)營(yíng)不善、居民飲水安全受到威脅。

2.2案例二：刺桐大橋BOT項(xiàng)目政企雙方糾紛不斷

福建泉州刺桐大橋是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由民營(yíng)資本參與的BOT項(xiàng)目，由民企“泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司”和政府授權(quán)的“泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司”分別出資60%和40%成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，曾有5家外商參與，但因其提出的條件苛刻，談判均未成功，最終政府以一紙紅頭文件將項(xiàng)目授予名流實(shí)業(yè)。項(xiàng)目提前半年完成建設(shè)，但運(yùn)營(yíng)期糾紛不斷：

（1）     雙方對(duì)合同范圍了解不同，企業(yè)認(rèn)為自身對(duì)大橋周邊的加油站、廣告牌和房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)具有優(yōu)先權(quán)，而政府認(rèn)為合同僅限于大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不涉及土地開(kāi)發(fā)；

（2）     政府相繼建了6座競(jìng)爭(zhēng)性橋梁，嚴(yán)重影響了刺桐大橋的車(chē)流量和項(xiàng)目收益，企業(yè)要求補(bǔ)償，因合同沒(méi)有約定，政府不同意補(bǔ)償；

（3）     泉州市人大代表多次遞交取消刺桐大橋收費(fèi)、以方便兩岸交通的議案，但因合同尚未到期，無(wú)法強(qiáng)制取消收費(fèi)，最終經(jīng)協(xié)商，政府提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

刺桐大橋BOT項(xiàng)目的反復(fù)糾紛源于政府和企業(yè)對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期伙伴關(guān)系理解不充分，前期工作沒(méi)有咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與，項(xiàng)目產(chǎn)生過(guò)程不規(guī)范。五家外商投標(biāo)時(shí)所提出的苛刻條件，反映出其對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，而名流實(shí)業(yè)公司不帶任何附加條件承擔(dān)建橋任務(wù)，合同中對(duì)項(xiàng)目范圍、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、超額收益、特許期調(diào)節(jié)等關(guān)鍵問(wèn)題均未做出約定，導(dǎo)致后期再談判成本大大增加。

2.3案例三：美國(guó)SC-185公路需求測(cè)算重大錯(cuò)誤導(dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)

SC-185公路為美國(guó)南卡羅萊納州的一條BOT收費(fèi)公路。咨詢(xún)公司W(wǎng)ilbur Smith在1997年的咨詢(xún)報(bào)告中預(yù)測(cè)第一年的日均車(chē)流量為21,000輛，據(jù)此測(cè)算，項(xiàng)目通過(guò)債券籌集的債務(wù)資金高達(dá)92%。然而實(shí)際日均車(chē)流量?jī)H為預(yù)測(cè)的三分之一，需求測(cè)算的重大錯(cuò)誤導(dǎo)致財(cái)務(wù)安排不當(dāng)，最終項(xiàng)目于2010年申請(qǐng)破產(chǎn)。

該項(xiàng)目的失敗源于咨詢(xún)公司在需求預(yù)測(cè)上的重大失誤，事實(shí)上PPP項(xiàng)目的發(fā)起方往往傾向于高估收益水平，從而使項(xiàng)目通過(guò)評(píng)審，對(duì)此，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)應(yīng)保持客觀和獨(dú)立，不斷完善工具與模型，提高咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)量，減小隱患。

2.4案例總結(jié)

以上案例從不同角度反映了PPP模式的隱患：（1）公共項(xiàng)目進(jìn)入市場(chǎng)化的環(huán)境，加上公眾參與機(jī)制的缺乏，增加了權(quán)力的尋租空間，而法律的制裁有滯后性，當(dāng)觸及到法律手段時(shí)，對(duì)公眾利益的損害已經(jīng)產(chǎn)生了；（2）PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，因此PPP合同本質(zhì)上是不完備的，加上政府和企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不充分，不重視合同中針對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)節(jié)機(jī)制，前期決策投入少，導(dǎo)致后期的再談判成本大大增加；（3）咨詢(xún)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告決定了項(xiàng)目實(shí)施方案和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，進(jìn)而影響項(xiàng)目的成敗，因此若發(fā)起人不聘請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)不專(zhuān)業(yè)、不獨(dú)立，將為項(xiàng)目埋下巨大的隱患。以上三方面的問(wèn)題無(wú)法通過(guò)法律與合同的約束來(lái)消除，相對(duì)而言，職業(yè)倫理規(guī)范（code ofethics）是改善以上問(wèn)題更為靈活和有效的機(jī)制[[5]]。因此，下文將進(jìn)一步討論P(yáng)PP模式職業(yè)倫理規(guī)范的建設(shè)。

3.        國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)管理職業(yè)倫理的要求

職業(yè)倫理是具有同一職業(yè)的群體所應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則和價(jià)值判斷，有助于遏制擾亂經(jīng)濟(jì)生活的沖突、維持秩序。職業(yè)倫理是群體的事務(wù)，只有在群體通過(guò)權(quán)威對(duì)其加以明確，并有輿論監(jiān)督的共同作用下才能運(yùn)轉(zhuǎn)[[6]]。因PPP項(xiàng)目的客體是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)管理屬于全過(guò)程建設(shè)項(xiàng)目管理的范疇。因此，本節(jié)將對(duì)建設(shè)管理領(lǐng)域四大國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)員的職業(yè)倫理要求進(jìn)行對(duì)比分析，以供借鑒。

（1）英國(guó)特許建造師學(xué)會(huì)CIOB（Chartered Institute ofBuilding）成立于1834年，是建設(shè)管理領(lǐng)域最大的國(guó)際專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)，旨在推動(dòng)建筑業(yè)的專(zhuān)業(yè)化，目前有5萬(wàn)會(huì)員，來(lái)自100多個(gè)國(guó)家；（2）國(guó)際咨詢(xún)工程師聯(lián)合會(huì)FIDIC（Fédérationlnternationale Des lngénieurs Conseils）于1913年成立，制定并發(fā)布了建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，旨在推動(dòng)全球工程咨詢(xún)行業(yè)的發(fā)展，會(huì)員組織遍布全球97個(gè)國(guó)家[①]；（3）國(guó)際項(xiàng)目管理聯(lián)盟IPMA（International ProjectManagement Association）初創(chuàng)于1965年，是第一個(gè)專(zhuān)業(yè)性國(guó)際項(xiàng)目管理組織，旨在推進(jìn)項(xiàng)目管理學(xué)科發(fā)展、提升從業(yè)人員的勝任力，過(guò)去十年中為來(lái)自60余個(gè)國(guó)家的25萬(wàn)項(xiàng)目管理人員提供了職業(yè)資格認(rèn)證，此外還拓展出對(duì)項(xiàng)目管理咨詢(xún)師的資格認(rèn)證，廣受?chē)?guó)際認(rèn)可；（4）美國(guó)項(xiàng)目管理學(xué)會(huì)PMI（Project ManagementInstitute）成立于1969年，建立了項(xiàng)目管理知識(shí)體系（Project Management BodyOf Knowledge，PMBOK），為全球290萬(wàn)項(xiàng)目管理從業(yè)者提供知識(shí)、工具、資源等支持，會(huì)員遍布195個(gè)國(guó)家，其項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)人士（Project ManagementProfessional, PMP）認(rèn)證是最受業(yè)界認(rèn)可的項(xiàng)目管理職業(yè)資質(zhì)認(rèn)證。以上四大機(jī)構(gòu)是與建設(shè)管理相關(guān)的最權(quán)威的專(zhuān)業(yè)組織，堅(jiān)持高水平的職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，且各有代表性和互補(bǔ)性：CIOB主要面向承包商，F(xiàn)IDIC面向工程設(shè)計(jì)和咨詢(xún)，PMI和IPMA面向更廣泛的全過(guò)程項(xiàng)目管理，包括但不限于建筑業(yè)。

PMI制定的《職業(yè)行為和道德規(guī)范（Code of Ethics andProfessional Conduct）》從責(zé)任（Responsibility）、尊重（Respect）、公正（Fairness）、誠(chéng)信（Honesty）等四個(gè)方面，分別規(guī)定了項(xiàng)目管理人員職業(yè)倫理的共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)（AspirationalStandard）和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（MandatoryStandard）[[7]]。PMI鼓勵(lì)會(huì)員向管理機(jī)構(gòu)匯報(bào)違反倫理或違法的行為，將對(duì)有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的投訴立案，若有對(duì)舉報(bào)人施加報(bào)復(fù)者，還將收到紀(jì)律處分。

IPMA的《國(guó)際項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（IPMA -Competence Baseline）》根據(jù)PMI的《職業(yè)行為和道德規(guī)范》來(lái)評(píng)定項(xiàng)目管理人員的“專(zhuān)業(yè)行為/態(tài)度”，并將其作為評(píng)估會(huì)員資質(zhì)的三大因素之一（資質(zhì)=應(yīng)用知識(shí)+相關(guān)經(jīng)驗(yàn)/技能+專(zhuān)業(yè)行為/態(tài)度）[[8]]。

FIDIC也有相應(yīng)的《道德規(guī)范（Code of Ethics）》來(lái)約束咨詢(xún)工程師的職業(yè)行為，內(nèi)容涵蓋了責(zé)任（Responsibility）、能力（Competence）、正直（Integrity）、公正中立（Impartiality）、公平（Fairness）、腐?。–orruption）等六方面，并附有詳細(xì)的政策說(shuō)明（PolicyStatement）[[9]]。

CIOB也頒布了面向建筑管理專(zhuān)業(yè)人士的《會(huì)員專(zhuān)業(yè)能力與行為的準(zhǔn)則和規(guī)范（Rules andRegulations of Professional Competence and Conduct）》，并定期進(jìn)行行業(yè)腐敗調(diào)查（industrycorruption survey）[[10]]。

以上規(guī)范都強(qiáng)調(diào)從業(yè)人員應(yīng)具備能勝任所承擔(dān)的任務(wù)的能力；不得接受或提供賄賂以影響公平判斷；應(yīng)向利益相關(guān)方充分披露實(shí)際或潛在的利益沖突，包括咨詢(xún)活動(dòng)與采購(gòu)（物資/工程）的沖突、同時(shí)給合作雙方提供咨詢(xún)的沖突、項(xiàng)目執(zhí)行與項(xiàng)目評(píng)估之間的沖突等等；同時(shí)還應(yīng)對(duì)相關(guān)政策、法律、法規(guī)進(jìn)行持續(xù)學(xué)習(xí)（見(jiàn)表1）。

表1.國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)倫理的共性要求

除以上共性要求之外，由于幾大機(jī)構(gòu)面向?qū)ο蟮牟煌?，?duì)職業(yè)倫理的要求也各有側(cè)重。面向項(xiàng)目管理人員的PMI要求會(huì)員尊重項(xiàng)目相關(guān)方，確保決策、采購(gòu)過(guò)程的公正性，如：不得利用專(zhuān)業(yè)或職位影響他人決策、行為，以損害他人利益謀取私利；尊重他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)；決策過(guò)程公開(kāi)透明；招標(biāo)過(guò)程中提供平等的獲取信息的渠道和同等的機(jī)會(huì)。面向咨詢(xún)工程師的FIDIC則要求會(huì)員保持咨詢(xún)行業(yè)的尊嚴(yán)、單位和聲譽(yù)，尋求與可持續(xù)發(fā)展原則相符的解決方案，推廣"基于質(zhì)量評(píng)審（Quality-Based Selection,QBS）"的理念。面向承包商建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)人員的CIOB則鼓勵(lì)提供咨詢(xún)服務(wù)的會(huì)員應(yīng)獲取職業(yè)免責(zé)保險(xiǎn)，并要求咨詢(xún)費(fèi)的取費(fèi)應(yīng)公平合理。

4.        PPP項(xiàng)目從業(yè)人員的職業(yè)倫理

職業(yè)倫理是多樣化的，道德形式應(yīng)與職業(yè)性質(zhì)相統(tǒng)一[14]。參與PPP項(xiàng)目實(shí)施并具有較大影響力的群體包括政府行政官員、投資企業(yè)管理人員、咨詢(xún)師、律師等。他們共同參與了PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)管理，正好屬于全過(guò)程建設(shè)項(xiàng)目管理的范疇，從這一角度而言，其職業(yè)倫理可借鑒上述國(guó)際機(jī)構(gòu)所擬定的行為規(guī)范，同時(shí)根據(jù)其工作上的分工而各有側(cè)重（見(jiàn)表2）。

表2參與PPP項(xiàng)目實(shí)施的主要職業(yè)群體的職業(yè)倫理

注：  ☆-相應(yīng)部門(mén)應(yīng)有的職業(yè)倫理要求    ★-相應(yīng)部門(mén)重點(diǎn)要求的職業(yè)倫理

當(dāng)然，針對(duì)以上各群體的職業(yè)倫理要求還應(yīng)更細(xì)致、明確，才能實(shí)際應(yīng)用于對(duì)其道德品質(zhì)、行為規(guī)范的考評(píng)和監(jiān)督，本文僅討論P(yáng)PP職業(yè)倫理的核心原則和價(jià)值判斷。

1）從項(xiàng)目屬性的角度看，PPP模式復(fù)雜性大、交易成本高，并不必然帶來(lái)效率的提升。中國(guó)目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目的投資者是央企和地方國(guó)企，政府負(fù)債由此變?yōu)檠肫蠛偷胤絿?guó)企負(fù)債，雖然有助于促進(jìn)政府債務(wù)透明化，但過(guò)程和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、成本增加、矛盾后移等問(wèn)題也不容忽視。實(shí)踐中，不少?zèng)Q策官員選用PPP模式存在動(dòng)機(jī)問(wèn)題，只考慮填補(bǔ)資金缺口，而不考慮是否物有所值。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)中也存在不專(zhuān)業(yè)或不盡職的問(wèn)題，不愿搜集、積累數(shù)據(jù)以客觀、中立地提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)，順應(yīng)官員意圖走程序過(guò)場(chǎng)，如此，PPP的結(jié)果會(huì)比傳統(tǒng)政府投資模式差。目前，污水處理和垃圾處理是我國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與最多的公共項(xiàng)目，這很大程度上得益于環(huán)保行業(yè)較為完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。作為PPP領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士，特別是咨詢(xún)/律師，應(yīng)推廣和落實(shí)“物有所值評(píng)價(jià)”理念，在數(shù)據(jù)積累和工具開(kāi)發(fā)上勤勉實(shí)干，體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，根據(jù)實(shí)際情況合理選用適當(dāng)?shù)腜PP模式和做法[8]。

2）從合同屬性的角度看，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、不確定性大，即便合同中設(shè)定了調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)等動(dòng)態(tài)機(jī)制，仍然無(wú)法覆蓋未來(lái)所有的或然情況（contingencies）及相應(yīng)的行動(dòng)對(duì)策，屬于典型的不完全契約。在大多數(shù)國(guó)家，特別是民主化程度不高的發(fā)展中國(guó)家，政府與企業(yè)在契約關(guān)系中地位不對(duì)等，面對(duì)項(xiàng)目的不確定性加上政府的強(qiáng)勢(shì)，企業(yè)無(wú)法保障未來(lái)的權(quán)益，只能借助信息不對(duì)稱(chēng)追求短期利潤(rùn)。雖然PPP模式將公共項(xiàng)目的部分控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，但終極責(zé)任仍然是政府的，一旦公共產(chǎn)品/服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，甚至企業(yè)提前終止履行合同，政府將為此付出巨大的代價(jià)。因此，PPP中最重要的是第三個(gè)P（Partnerships），即政企之間長(zhǎng)期友好的合作和伙伴關(guān)系，在共同的目標(biāo)下互相坦誠(chéng)、信任、包容，對(duì)未預(yù)測(cè)到的事情及合同中未盡事宜友好商量，即使實(shí)在協(xié)商/談判不成，也應(yīng)妥善安排退出機(jī)制。[9]

3）從干系人的角度看，PPP項(xiàng)目參與方眾多，成功的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)“共贏”，即公眾滿(mǎn)意、政府獲得好評(píng)、投資者得到合理的回報(bào)、銀行收回貸款和本金。其中，公眾作為用戶(hù)和重要干系人，卻不在正式的PPP合同關(guān)系中，也缺乏事先了解信息、參與決策的機(jī)制，若項(xiàng)目損害了公眾的利益，卻有可能在付諸實(shí)施后遭到公眾的反對(duì)。因此，政、企雙方及其咨詢(xún)，特別是律師更應(yīng)保證決策過(guò)程的公正、公開(kāi)、透明，保證交易合規(guī)合法，并兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)公平，不僅要考慮當(dāng)事人的利益，還應(yīng)考慮公眾利益，促使PPP項(xiàng)目在簽約后能持續(xù)健康發(fā)展。[9]

5.     加強(qiáng)PPP項(xiàng)目職業(yè)倫理制度建設(shè)的建議

綜上，PPP項(xiàng)目各參與主體的職業(yè)行為應(yīng)遵循以下原則：（1）不是所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式，項(xiàng)目的識(shí)別篩選需要通過(guò)物有所值、財(cái)政可承受力及項(xiàng)目環(huán)境成熟度等方面的獨(dú)立專(zhuān)業(yè)性評(píng)估，且以上專(zhuān)業(yè)性論證應(yīng)做到政府領(lǐng)導(dǎo)不行政干預(yù)、有利益沖突的實(shí)施機(jī)構(gòu)不主導(dǎo)；（2）政府和企業(yè)之間應(yīng)建立信任、維持友好的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，以合作的態(tài)度理解矛盾背后的原因，審視合同的合理性、公平性，尊重、維護(hù)對(duì)方的權(quán)益；（3）項(xiàng)目決策過(guò)程應(yīng)公正、公開(kāi)、透明，交易應(yīng)合規(guī)合法，項(xiàng)目方案應(yīng)保護(hù)公眾利益、兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)公平和可持續(xù)性。

職業(yè)倫理建設(shè)不能僅依靠個(gè)體的自我約束，還需要權(quán)威行業(yè)組織通過(guò)“明確的規(guī)范要求+定期的考評(píng)+不定期的監(jiān)督”來(lái)落實(shí)。要做好PPP，律師和咨詢(xún)是最關(guān)鍵的，律師協(xié)會(huì)、PPP咨詢(xún)相關(guān)的協(xié)會(huì)等可學(xué)習(xí)這四大國(guó)際機(jī)構(gòu)等，制定對(duì)會(huì)員的要求，并將職業(yè)倫理（職業(yè)行為和道德規(guī)范等）納入其中，建立考評(píng)和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違反職業(yè)倫理的會(huì)員施行紀(jì)律處分，以提高會(huì)員的職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，從而改善律師、咨詢(xún)的整體地位，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式健康、可持續(xù)地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[10]    CIOB. Rules and Regulations of ProfessionalCompetence and Conduct [EB].http://www.ciob.org/sites/default/files/Rules%20&%20Regulations_0.pdf,2015-12-05.